2026年8月14日 | 十五五規劃 | 政治 | 經濟
一、前言
2021年，香港落實「愛國者治港」，發展自此進入新階段。不少香港市民對新形勢下香港的發展有所期待。告別了以往的極端政治紛擾，香港能否在各方面大踏步前進，煥發新顏？以制定五年規劃為契機，香港改革研究院就本港在政治及公共行政和經濟及社會發展兩大範疇提出初步意見建議，希望能拋磚引玉，共同推動香港社會的全面進步。
二、政治及公共行政
特區政府的五年規劃公共諮詢文件未專門探討政治及公共行政方面的內容，但不代表在這個重要範疇沒有值得關心之處。我們認為，未來五年，在廣納人才、推進公平政治參與和提高公共行政效能方面，都有具體工作可做，以做到國家「十五五」規劃中提到的「提升港澳依法治理效能」。
2.1. 政治事務
自國安法實施以來，香港整體形勢得以保持穩定，香港市民安居樂業有了更堅實的保障，這是值得肯定的。然而，在本地政治層面，仍有一些問題有待處理。
目前坊間對香港政界常見的看法是：安靜有餘，活力不足。這種感覺可以可量化的方式體現出來：
在選舉政治方面，按制度設計應由選舉產生的席位競爭度明顯下降，以上屆選舉委員會選舉為例，有23個界別分組的603名獲選人因處於等額選舉而自動當選，只有13個界別分組的412名候選人須進行選舉，占整體的小部分[1]；
在諮詢和法定組織方面，儘管相關組織中由政府委任的公眾人士，按崗位數目算近年持續增加，但按實質參與人數算卻比以往有所下降。舉例而言，目前約有4800名公眾人士受特區政府委任，參與約480個諮詢和法定組織的工作[2]，相較而言，2010年僅有略多於400個此類諮詢和法定組織，但獲特區政府委任參與的公眾人士數量約有4900人[3]，比目前更多；
在公眾諮詢方面，近幾年的施政報告等地區諮詢會，基本不開放予市民自行報名參加，而須獲政府相關部門發出邀請，與以往做法有明顯不同。
有鑒於此，為促進公平政治參與，廣納各界聲音，我院建議特區政府考慮以下措施：
2.1.1. 減低各諮詢和法定組織中重複委任的比率
目前特區政府在諮詢和法定組織的委任中遵循「六六原則」，即同一名非官方委員不應出任有關組織的同一崗位超過6年，不應同時擔任多於6個諮詢和法定組織的崗位。但在實際運作中，並不完全遵守這一原則，例如截至2025年6月，有231名公眾人士獲特區政府委任擔任同一崗位超過6年[4]，撇除小部分特殊情況（例如在以某位知名人士命名的基金中，由其家屬長期擔任基金委員），數量不算少。此外，亦有10名人士同時擔任超過6個諮詢和法定組織的崗位[5]。
設立諮詢和法定組織的其中一個目的是廣泛聽取各界的相關意見，因此，建議在未來的公眾人士委任中，進一步增加實質參與的市民人數，減低重複委任的比率，包括考慮把不出任同一崗位超過6年的做法，改為不出任同一崗位超過兩個任期（多數諮詢和法定組織的任期為2-3年）等。
2.1.2. 開放渠道予市民自行報名參加地區諮詢會
往屆特區政府的地區諮詢會，一般會設立渠道（例如網上報名等），供有興趣的市民自行報名參加。我們建議恢復這一做法，使有意參與的市民可以親身向特區政府表達訴求和意見，讓特區政府在政策制定過程中能更好做到廣納民意。
2.1.3. 增加各類選舉的競爭性
選舉的主要目的之一，是透過競爭，推動進步。在公共政策領域，選舉競爭往往能使市民更清晰地了解各候選人的政見主張，有助更全面探討各政策建議的利弊，推動社會整體發展。為鼓勵選舉競爭，在擬參選人滿足法定要求的基礎上，不宜過多地人為設限，以維護選舉的公平性。
2.1.4. 規範委任制崗位的選拔
在選舉制度變更後，委任制崗位的數量明顯上升，例如區議會中有179席由特首直接委任；地區委員會（即分區委員會、地區撲滅罪行委員會、地區防火委員會「三會」）的所有委員由民政及青年事務局局長委任。規範委任制崗位的選拔，提高透明度，而非僅靠事後公佈，有助社會了解選拔的標準，拓寬參與人士的範圍。
2.2. 公共行政
在公共行政方面，近年特區政府面對財赤，如何更有效運用已有資源更顯重要。我院認為，特區政府在以下兩方面可作考慮：
2.2.1. 控制首長級編外崗位的增長
特區政府近年在行政工作中的一個趨勢是，在開展一項全新的政策工作時，往往向立法會申請在司局原本的編制之上，加開首長級編外崗位來處理。這些崗位一般有時限（常見的是3-5年），但當局可能在到期時申請延期。數據顯示，由2022年到2024年，此類崗位由74個增至95個，年薪開支由1.6億元增至2.37億元[6]。
由於部門的整體經費有限，首長級編外崗位的增加，意味着一些其他政府人員崗位或資源或需調整。另一方面，對於獲派編外崗位的首長級人員來講，這種安排本身也具有較大的不確定性，因為其崗位延續性並不清晰。
事實上，考慮到每個階段部門需優先處理的政策事宜不同，且一些已上軌道的日常工作可透過人工智能輔助等方式更高效處理，特區政府宜鼓勵部門更好通過調配已有人手推動新工作開展，控制首長級編外崗位的增長。
2.2.2. 檢視現行機制的有效性
一些政府機制運行多年，好處是穩定，壞處是未必符合市民與時俱進的期盼。以近月引起爭議的公務員薪酬調整為例，此前的社會討論多聚焦「六大因素」（包括公務員薪酬趨勢調查、香港經濟狀況、公務員士氣等）應如何取捨衡量，但較少討論公務員薪酬趨勢調查公式本身。
根據公務員薪酬趨勢調查的公式設定，其調查對象僅包括100人以上的大企業（在採樣中須占約75%，在今年參與調查的104家公司中，有80家）以及50-99人的中型企業（在採樣中須占約25%，今年有24家）[7]。換言之，調查對象並不包括50人以下的小企業，但這些小企業占香港公司總數逾97%[8]。這項公式的設計，是部分人士認為薪酬趨勢調查結果與社會整體市道有明顯差別的重要原因。
另一方面，也有人力資源顧問指出，現行的薪酬趨勢調查公式在計算中納入企業花紅，容易在整體經濟運行較佳的年份放大高層的加薪幅度（因為高層花紅一般占比較高），進一步拉大高層和中低層薪酬增速的差距。
公務員薪酬趨勢調查公式曾在2007年進行改動。當年，特區政府根據《制定更完備的公務員薪酬調整機制—年度薪酬趨勢調查的改良方法》，決定在薪酬趨勢調查中首次納入一部分中型企業（50-99人），不只調查大企業（100人以上）的薪酬趨勢，以更好反映社會整體情況[9]。
鑒於公務員薪酬調整近年屢屢引起社會爭議，相關公式有否需要進一步調整之處，值得特區政府研究。當然，任何相關的調整，既影響不同層級公務員的薪酬變化幅度，也影響社會整體觀感，需要細心考慮。
三、經濟及社會發展
「促進港澳經濟社會發展」，同樣是國家「十五五」規劃對香港的期待。目前，香港在經濟社會方面面對的一些突出問題包括：貧富差距持續擴大、就業結構有待改善。
據法國知名經濟學家Thomas Piketty和共同作者Li Yang的研究顯示，香港無論是從薪酬收入的角度看，還是從財富總額的角度看，貧富差距程度均屬極端情況，在全球發達經濟體中罕見[10]。此外，在後疫情時期，這一趨勢不但沒有改變，反而有進一步加劇的傾向。樂施會的研究報告指出，比較全港最高收入的一成住戶及最低收入的一成住戶，其月入中位數由2019年的相差34.3倍，升至2024年首季的相差81.9倍[11]，情況堪憂。
另一方面，儘管特區政府致力推動經濟高質量增長，但成效仍有較大改善空間。特區政府統計處的資料顯示，2025年香港最多人從事的職業是建造業（10.8%），其次是進出口業（10.2%）和物管、保安及清潔服務（9%）[12]。與此同時，近年的文憑試狀元，幾乎紥堆報讀醫科，也從側面反映香港經濟結構趨向單一、優質就業選擇不多。
有鑒於此，我院建議特區政府從以下方面入手，促進經濟社會的健康發展：
3.1. 重設貧窮線，關顧貧窮人口
直面問題是解決問題的第一步。在香港貧富懸殊問題持續嚴峻的情況下，特區政府的扶貧委員會近期建議取消量度貧窮線，日後以「精準扶貧」的方式處理貧窮問題，做法值得商榷。
扶貧委員會指取消貧窮線的原因，是其計算方法存在「很多不足之處」，例如未包括資產計算，有些人士或許低收入但高資產，因此不應納入貧窮範圍[13]。扶貧委員會提出的小部分情況固然存在，但相較一刀切廢除具有普遍參考價值的貧窮線，更好的做法應是改進貧窮線的計算方法（例如有社服機構提出，可把長者資產在計算過程中轉化為收入進行量度）[14]。畢竟，有整體數據作支撐，才能更好了解香港社會在貧富問題上的趨勢，避免在「精準扶貧」的過程中，遺漏部分需要社會關顧的群體。
3.2. 大力推動產業多元化
在鞏固加強現有優勢產業如金融業的基礎上，特區政府還應加大力度推動產業多元化，以為市民創造更多類型的優質就業機會。其中，傳統產業的轉型升級和新興產業的培育壯大都需兼顧：
3.2.1. 促進傳統產業轉型升級
以航運業為例，香港港口以葵青貨櫃碼頭為主力，八十年代行業發展鼎盛，但2008年以來港口貨物吞吐量逐步降低，國際貨櫃港排名2023年已跌至第11位[15]。究其原因，主要是國際供應鏈改變、航權開放、周邊港口競爭等導致中轉貨物流失，加上受基建與水域局限，如葵青港區單一泊位偏小、航道水深和青馬大橋高度限制（53米），阻礙了現代超大型貨櫃船的進出，現代化設施升級遲緩。
規劃香港航運業發展，須實事求是，因地制宜。放棄拼吞吐量的老路，走分工協作路徑，融入大灣區高效協同機制，向數字化、綠色化、高增值服務轉型，力爭成為服務價值最高、技術最綠色智能、制度最具吸引力的「全球航運之都」，建議措施包括：
（A）深化區域協同
推動香港與大灣區其他港口的關係，從競爭走向「組合港」。通過引導一些高價值貨源分流至香港，將香港貨櫃吞吐量提升至1500萬標箱，重建區域轉運樞紐功能。此外，加快北部都會區建設，推進港深西部鐵路工程，有助為中轉貨物開闢新渠道。
（B）打造「輕資產」的智慧港口
依托港口社區系統（PCS），建設聯通船舶進出港及智能泊位分配、報關、海陸空貨物即時追蹤、融資保險、碳足跡監測等功能的綜合性數字平台，與大灣區其他港口對接共用，實現降本增效。
（C）搶佔綠色賽道
把綠色航運作為突破口，打造燃料加注與交易中心。探索建立綠色燃料現貨期貨交易平台，共建綠色航運走廊，力爭加注量在亞洲名列前茅。
（D）着力發展高增值服務
從「運貨」升級為「運服務」，從吞吐量競爭轉為價值鏈競爭，重點發展海事金融、船舶租賃、海事保險、法律仲裁等專業服務，提升風險定價和糾紛解決能力。此外，重點吸引電子、醫藥、冷鏈等高附加值貨運，錨定每標箱附加值等質量指標。
（E）強化政策支撐和人才培養
政策上發揮普通法、自由港優勢，提供稅務優惠、自動化改造補貼。考慮設立航運科技研發基金，成立航運技術與服務創新研究院，以更好培養複合型人才。
（F）加快郵輪港發展
郵輪港是香港港口的另一組成部分，近年郵輪港跳出單純「客運樞紐」的框架，正向「文娛地標+綠色樞紐+區域聯動」的綜合模式轉型。建議加快郵輪港基礎設施與綠色升級，包括引入「岸電」設施，充實碼頭空間的商業價值。與貨運港口一樣，郵輪港也宜開展區域協同。其中，廣州南沙和深圳太子港都在加快完善郵輪港口建設，旅客流動有合作空間。此外，也建議積極拓展東南亞市場，並與內地港口共同開拓多元路線。
3.2.2. 培育壯大新興產業
以創新科技業為例，特區政府近10年於創科產業投入了約2000億元[16]，支持業界發展。創科生態比以往明顯蓬勃，隨著北部都會區的發展，香港創科產業在土地和硬件上將獲得更大的拓展空間。然而，要建設成國際創新科技中心，仍需做好多方面的軟件配套工作：
（A）更好留住人才
創科企業普遍認為，在香港發展的主要挑戰之一，是科技人才短缺。特區政府近年推出「高端人才通行證計劃」，吸引內地和海外人才來港從事創科等行業，但要留住人才，仍需繼續努力。數據顯示，截至2025年7月底，在「高才通」下設的3類人才引進計劃中，A類（全年收入250萬元以上者）的續簽申請率最高，約為77%；B類人才（即「百強大學」畢業、有至少3年工作經驗者）續簽率中等，約為50%；C類人才（即「百強大學」畢業、少於3年工作經驗者）續簽率最低，約40%[17]。換言之，事業有成者（A類）普遍較願意繼續在香港逗留發展，但處於拼搏期的人才，則留港意欲較低，可這些處於拼搏期的人才，恰恰是創科等新興產業的生力軍。
要更好留住人才，特區政府宜就「高才通」人才不續簽的原因進行跟進調查，以持續提高香港的競爭力。此外，對在港的創科等行業高才，宜考慮通過各類社團和組織，幫助他們儘快融入香港社會，增加其歸屬感。
（B）強化「出海母港」地位
隨著內地人工智能產業的急速發展，越來越多的內地相關科企選擇透過香港「出海」，這是香港進一步發展創科產業可把握的機遇。應該看到，內地企業願意選擇香港作為「出海」首站，主要是因為香港與國際接軌程度高，普通法體系、會計標準、資訊披露要求等與國際慣常做法相一致，方便科企為開拓海外市場進行調試，並作融資安排。此外，在香港開展工作，也更容易滿足海外有關數據傳輸等方面的合規要求。而在地理和文化上，香港毗鄰廣東，兩文三語通用，有利於研發支持、團隊配合和供應鏈協同。
要強化「出海母港」地位，就需要進一步減低科企赴港發展的成本。特區政府去年成立了「內地企業出海專班」，貿發局也推出了網上平台，為內地企業一站式獲取來港發展支援提供了基本對接資訊。建議在此基礎上，進一步細化有關服務，涵蓋更多對接範疇。此外，也可考慮為在港營運的科企創造更多海外考察和項目對接機會，使其更容易通過香港，連接「一帶一路」及中東等市場的機遇。
最後，算力對人工智能相關企業的發展尤為重要。在推進新數據中心建設的同時，特區政府也宜儘快完善相關的法律配套，為科企在香港持久發展打好基礎。
3.3. 拓寬香港市民參與國家事務的渠道
香港回歸祖國已29年。與其他區域的市民相比，香港市民整體具有國際接觸面較廣、兩文三語水平較佳的優勢。特區政府可考慮為有心有力的香港永久居民參與國家事務拓寬渠道，讓不同領域的人才有更多的發揮機會，並在過程中助力香港更好融入國家發展大局。
目前，外交部駐港特派員公署與律政司開展了合作項目，每年安排香港青年法律人才借調到國際法律組織工作，其中包括在政府及公營機構工作的律師，也包括私人執業的律師。項目既有助青年法律人才拓闊視野，也有助國家培養具涉外法治經驗的人才。另一方面，廣東省自2019年起，每年向港澳人士定向招錄公務員和事業單位人員，雖然開放的崗位數量較少，但也是有益的嘗試。建議特區政府積極與相關部委和地方政府研究，容許香港各界永久居民參與更多領域、更多層面的有關工作，能更好以自身專長貢獻國家發展。
3.4. 共享社會發展紅利
人工智能的急速發展對社會構成重大影響，是各地政府都需要面對的課題。一方面，人工智能技術為社會帶來很大便利，另一方面，在其衝擊下，許多行業的人手需求大減，新業態培育則需時，導致整體工作機會有所減少。資料顯示，面向香港大學畢業生的全職空缺數量，由2022年的約8萬個銳減至2025年的約3.1萬個，減幅逾六成[18]。為應對這一情況，我們建議特區政府：
3.4.1. 系統評估人工智能發展對就業市場的影響
要規劃社會未來的人手需求，不能憑空猜測，需要實在的數據基礎。儘管人工智能的發展仍有很大不確定性，但儘早展開相關的研究，能減緩對就業市場造成的衝擊，並更好為受影響的勞動人口提供具針對性的再培訓，有助社會整體平穩過渡。
3.4.2. 長遠考慮全民社會分紅的可能性
人工智能技術的快速迭代，實際有賴於全社會的個人和機構向其提供原始材料和反饋意見。在美國，參議員Bernie Sanders近日提出，向人工智能公司徵收一次性50%的股權稅，以建立全民共享的人工智能主權財富基金，定期向全民派發股息並支持公共項目的發展。特朗普政府對此類提議持開放態度[19]。南韓政府相關人士早前也表示，考慮運用人工智能產業的紅利發放「公民股息」[20]。當然，如今討論這些提議可能言之尚早，因為人工智能公司的實際盈利水平如何，仍存在較大不確定性。然而，長遠而言，由於人工智能產業創造出的財富有可能高度集中，如何通過「再分配」進行調節，以避免貧富懸殊進一步加劇，使發展成果更多地惠及全體市民，是各地政府需要認真考慮的問題。
四、結語
習近平總書記在2022年慶祝香港回歸祖國25周年大會上指出，支持香港「積極穩妥推進改革，破除利益固化藩籬，充分釋放香港社會蘊藏的巨大創造力和發展活力」。落實「愛國者治港」，歸根結底是為了讓香港市民過上更美好的生活，與祖國一道實現更好發展。在香港籌備制定首份五年規劃之際，系統性檢視目前在政治和經濟方面面臨的一些挑戰、存在的一些問題，有助我們更好探索可行的方案，以增進香港市民的整體福祉，為「一國兩制」行穩致遠奠定更堅實的基礎。
註釋：
1.《提名期結束 23界別分組603人自動當選》，《文匯報》2021年8月27日，https://www.wenweipo.com/a/202108/27/AP6128312de4b08d3407d6ae12.html
2.《諮詢及法定組織》，民政及青年事務局，https://www.hyab.gov.hk/tc/policy_responsibilities/District_Community_and_Public_Relations/advisory.htm
3.《香港年報2010》，https://www.yearbook.gov.hk/2010/tc/pdf/C01.pdf
4. 見民政及青年事務局有關數字，https://www.hyab.gov.hk/file_manager/en/documents/policy_responsibilities/others/ASB_six_year_board_rules.pdf
5. 同上。
6. 見《立法會十三題：開設首長級編外職位》，2022年6月8日，https://www.info.gov.hk/gia/general/202206/08/P2022060800568.htm及《頻開首長級編外職位捱批 上年度開支逾2億 學者倡做中期評估》，《東方日報》 2025年1月1日，https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20250101/bkn-20250101114402521-0101_00822_001.html
7.《二○二六年薪酬趨勢調查初步結果》，https://www.info.gov.hk/gia/general/202605/28/P2026052800210.htm
8.《2018-2024年經濟活動按年統計調查》，特區政府統計處，https://www.censtatd.gov.hk/tc/web_table.html?id=660-78001#tableSource
9.《制定更完備的公務員薪酬調整機制—年度薪酬趨勢調查的改良方法》，https://www.csb.gov.hk/tc_chi/info/files/legco070313c.pdf
10. How Hong Kong Became One of the Most Unequal Places in the World, Stanford Center on China’s Economy and Institutions, sccei.fsi.stanford.edu/china-briefs/how-hong-kong-became-one-most-unequal-places-world.
11.《香港貧窮狀況報告2024 逆境下的出路：以轉變迎接改變》，樂施會，2024年10月2日，https://www.oxfam.org.hk/tc/f/news_and_publication/115439/povertyerport%202024_chi.pdf
12.《收入及工時按年統計調查報告》2025年版，特區政府統計處，2026年3月23日。
13.《政府不再定義「貧窮」 陳國基：貧窮線不計資產不精準》，am730，2026年6月20日，https://hk.news.yahoo.com/%E6%94%BF%E5%BA%9C%E4%B8%8D%E5%86%8D%E5%AE%9A%E7%BE%A9-%E8%B2%A7%E7%AA%AE-%E9%99%B3%E5%9C%8B%E5%9F%BA-%E8%B2%A7%E7%AA%AE%E7%B7%9A%E4%B8%8D%E8%A8%88%E8%B3%87%E7%94%A2%E4%B8%8D%E7%B2%BE%E6%BA%96-061400062.html
14.《香港貧窮狀況報告2024 逆境下的出路：以轉變迎接改變》，樂施會，2024年10月2日，https://www.oxfam.org.hk/tc/f/news_and_publication/115439/povertyerport%202024_chi.pdf
15.《港貨櫃吞吐量排名跌出全球十大》，《文匯報》2024年4月19日，https://www.wenweipo.com/a/202404/19/AP6621814ee4b009ba853790ba.html
16. 《立法會一題：支援及推動創科發展的項目》，2026年5月6日，https://www.info.gov.hk/gia/general/202605/06/P2026050600304.htm?fontSize=1
17.《截至上月底1.3萬人高才通簽證到期 54%人申續簽大部分獲批 孫玉菡：符合預期》，《明報》2025年8月15日，https://news.mingpao.com/ins/%E6%B8%AF%E8%81%9E/article/20250815/s00001/1755250538699
18.《AI衝擊 香港適合大學畢業生職位空缺3年減近5萬個》，2026年5月16日，https://money.udn.com/money/story/6721/9506838
19. “On Public Ownership in AI, Trump and Bernie Sanders Find Common Ground.”Los Angeles Times, 6 June 2026, https://www.latimes.com/world-nation/story/2026-06-06/public-ownership-in-ai-trump-sanders-find-common-ground
20.《AI紅利全民享？韓國提議用產業超額利潤發放「公民紅利」》，2026年5月12日，https://finance.sina.com.cn/stock/t/2026-05-12/doc-inhxqvat8538216.shtml